未成年人保护从宣言走向落实

核心提示: 儿童常被称为“双V资源”，既为人类最有价值的（valuable）、却也是最脆弱(vulnerable)的资源。加强未成年人保护工作，立法应当先行，执法应当可行。

儿童常被称为 双V资源 ，既为人类最有价值的（valuable）、却也是最脆弱(vulnerable)的资源。加强未成年人保护工作，立法应当先行，执法应当可行。

201 年6月26日，广州市十四届人大常委会第十六次会议审议公布了《广州市未成年人保护规定（草案修改稿）》（以下简称规定）。若获通过实施，这将是一部对现有法律法规具有拾遗补缺，激活和整合未成年人跨部门合作功能，充分体现广州未成年人保护探索创新的地方性法规。《规定》共七章六十一条，分别对国家机关保护、学校保护、社会保护、家庭保护和法律作了明确规定，亮点多多。

亮点一：未成年人保护综合服务平台的成立

当前我国对于未成年人保护工作存在多头管理现象，各地虽然按照《中华人民共和国未成年人保护法》的规定，设立了未成年人保护委员会，但由于缺乏专门的未成年人保护工作平台，难以对严重侵害未成年人利益的行为进行及时有效的干预，导致实际工作中时常出现未成年人保护工作处于多头管理、却无人负责的现实窘境。在近期发生的贵州毕节五男童垃圾箱取暖身亡事件、南京饿死女童事件等类似悲剧中，都有一个共同的特点，即这些孩子长期受虐待或者被忽视，虽然邻居、基层群众组织甚至政府相关部门都知道，也都有发善心的行为，但始终缺乏一个强有力的机构代表孩子去维护自身的利益。

此次《规定》充分、详细地规定了未成年人保护委员会的职责，明确广州市未成年人保护委员会应当建立未成年人保护综合服务平台，利用、络和社区未成年人服务场所，向社会公布未成年人保护综合服务平台以及未成年人救助保护机构的、地址、址、电子邮箱等信息，受理未成年人保护方面的投诉、举报、求助、咨询等事项；明确中小学校教师、幼儿园保教人员、医务人员、司法人员、社工、基层群众性自治组织工作人员等特定人员，在履行职责过程中发现未成年人权益受侵害的强制报告义务；鼓励未成年人主动向救助平台举报；明确未成年人平台保护的处理程序，对于不能自行处理的，应当及时移交有关部门处理，或者转介有关社会组织跟进。

为督促相关部门和单位履行保护未成年人的职责，《规定》还创设了督促意见书制度，当相关行政管理部门和单位不履行保护职责时，未成年人保护委员会可以向其发出督促意见书。这一规定，将对不依法履行保护未成年人合法权益职责，或者在未成年人保护工作中有其他违法行为的国家机关、社会团体及其工作人员形成震慑。

但不可否认，《规定》并没有实现未成年人保护的机构独立化、人员专门化。这也是对未成年人现有保护体制的妥协。

亮点二：对生活无着的未成年人的救助保护和教育

这项规定是对未成年人保护国家监护的进一步落实。《规定》明确广州市、区以及县级市人民政府应当根据需要设立专门的未成年人救助保护机构，对流浪乞讨、无人照顾的服刑人员子女等生活无着的未成年人给予临时救助保护，并为受助未成年人提供文化知识教育、职业技能培训、协同教育、公安和司法行政等部门对有不良行为或严重不良行为的受助未成年人进行法制教育、行为矫治和心理辅导。这是未成年人救助保护的一大突破，体现着我国儿童福利制度从补缺型向普惠型转变的趋势。

从古罗马时代开始，儿童就不仅仅被认为是父母的，同时也被视为是国家的，国家是儿童的最高监护人。 国家监护 的理念由此发端。民法中的监护制度。应运而生。当监护人不愿、不宜、不能行使监护权时,为了重点关心和保护被监护人本身利益,应当加强国家权力对监护的干预，建立国家监护制度。

我国的儿童福利长期属于补缺型的社会福利，服务对象比较狭窄，过去通常局限于儿童福利机构集中供养孤儿和弃婴。随着经济社会发展，残疾孤儿、贫困家庭儿童、父母服刑或吸毒的未成年人......越来越多的 特殊困难儿童 需要救助。保护儿童是国家义不容辞的，因此201 年6月27日，民政部下发的《关于开展适度普惠型儿童福利制度建设试点工作的通知》中，将儿童群体分为孤儿、困境儿童、困境家庭儿童、普通儿童4个层次，提出分层次、分类型、分标准、分区域，逐步建立覆盖全体儿童的普惠福利制度。

当然，《规定》中的救助范围还是相对有限的，主要局限于生活无着的未成年人。现实生活中，还大量存在遭受虐待、遗弃或其他照料不良的未成年人，急需得到国家监护。

亮点三：社区和社会力量的参与

一，《规定》认为未成年人无论居住生活还是学习都离不开社区，因此应当明确规定居民委员会、村民委员会保护未成年人的具体职责，主要是协助活动开展，提供对家庭的教育支持协助，对留守儿童进行关心，对违法和轻微犯罪的未成年人进行帮教。二，《规定》明确市、区、县级政府部门可以通过共青团、妇联、残联等部门向社会组织购买未成年人事务的社会服务。市、区、县级市人民政府应当为辖区内每间中小学校配备至少一名驻校社工。

对社会工作的引入与广州毗邻香港，充分学习香港未成年人保护工作的成功经验和做法有密切联系。香港有大量的社会组织在从事保护未成年人权益的公益事业。据不完全统计，在香港，以保护未成年人权益为唯一宗旨的社会组织有近百家，宗旨包括但不限于保护未成年人权益的社会组织有近400家。而广州的社工组织也相对发展较为完善。广州市海珠区开展的 青年地带 青少年事务社会工作者试点，采取政府出资购买青少年社工服务；共青团组织规划、组织、管理、考核、监督NGO组织提供的专业服务；NGO组织按照购买协议自行组织青少年事务社工提供服务。这一模式已取得了积极的成效，并为《广州市未成年人保护规定（草案）》立法小组所关注，并尝试在立法中得以巩固。

让社区、专业社工来参与未成年人保护工作，是未成年人保护工作社会化协作的体现，可以充分利用社会资源，细化社会分工，提高未成年人保护的质量和效率。

亮点四：加强父母或其他监护人 对未成年人的监管和看护

据统计，很多未成年人的意外伤害，如游泳溺亡、死于火灾、发生烫伤、交通意外等等，大部分都跟父母监管不力有关，它也是我国14岁以下儿童死亡的首位原因，而且死亡率高、发生率高、增长速度快。一项最新抽样调查表明，我国因意外伤害造成的儿童死亡占儿童死亡总量的26.1％。

因此《规定》针对儿童意外频发现象，进一步明确父母或监护人对未成年人的监管和看护，规定父母或其他监护人、负责照看未成年人者，负有保护未成年人安全的义务，不得实施下列行为：使未满10周岁的或者基于生理原因需要特别照顾的未成年子女独处；将未满10周岁的或者基于生理原因需要特别照顾的未成年子女交由未满16周岁、或者有法定传染病、或者身心有严重缺陷、或者其他有可能影响未成年人安全的人代为照顾;使未满16周岁的未成年子女独处于容易触电、溺水、高空坠落等场所。这一规定也被称之为史上最严看护。在着力避免儿童意外伤害的同时，在执行的可能性上引发社会较大争议。

不可否认，父母对未成年子女的监管教育并不是无限度的，如《儿童权利公约》第27条规定： 父母或其他负责照顾儿童的人在其能力和经济条件许可范围内确保儿童发展所需的生活条件。 在父母或其他监护人监管照顾能力不足的情况下，应当由国家和社会组织给予帮助、干预甚至替代，提高他们给予最佳照料、抚养和保护的能力。

这就意味着，在加强家长对未成年人的监管看护的同时，政府部门应当充分考虑到为低龄未成年人提供充足的就近入托就学场所，着力解决入托难、上学难的问题；规范收费，降低家长的教育经费负担和看管负担；加大财政投入、整合社会资源，提供更多的适宜未成年人活动的场所；加强未成年人自我保护意识教育，掌握基本的生存知识和应对突发意外事件的技巧；加强父母监管教育能力培训，开展家长学校活动，传播现代育儿知识等。

亮点五：加强未成年人自我保护教育 尤其是防性侵的教育

《规定》鼓励未成年人提高自我保护的意识，掌握基本的生存知识和应对意外伤害等突发性事件的技能，增强抵御自然灾害和不法侵害的意识和能力，尤其是针对近期校园性侵害案件频发，增加规定： 学校应当对未成年学生进行防范性侵犯教育，增强其防范性侵犯的意识和能力。

近年来，许多报道的残酷事实都表明：我国未成年人正在性的权利上遭受越来越严重的侵害。对孩子进行性伤害的，通常是孩子熟悉、信任、尊重、亲近和依赖的人，比如亲人、邻居、老师、父母的朋友等。调查统计发现，85%的未成年人性侵害事件正是熟人所为（美国和我国台湾地区的相关统计数据基本相似）。

我国儿童防性侵害自我保护教育非常薄弱。在家庭中，由于受传统观念的影响和缺乏现代教育理念，许多父母关心更多的是孩子的学习成绩，很少与孩子交心谈心，更不用说对孩子进行性知识教育。在学校，大多学校还没有把儿童性知识教育放到应有的位置。由于未成年人没学到性保护的相关知识，对教师的越轨举动就无从辨别。对未成年人进行防性侵害教育侧重于两个方面：第一，要加强未成年人的性知识教育，在家庭和学校有计划地定期开设有关防止性侵犯的教育内容，向未成年人解释身体的哪些部分属于隐私部位，他人不得触摸。第二，要加强未成年人的自我保护意识教育，消除未成年人对他人的盲目信任，提高辨别能力，懂得遇到侵害时如何自保和通过何种途径救助。与此同时，更为重要的是如何经过严格的资格审查和定期检查，避免性犯罪分子混入或隐藏在能够密切接触未成年人的人群中，如教师、小区保安、儿童娱乐场所从业人员等等。

对儿童强奸、猥亵的性侵害是对儿童暴力中最恶劣、最野蛮的犯罪行为。美国在打击侵害未成年人犯罪方面不遗余力的态度值得我们借鉴。1996年的《梅根法案》是美国性犯罪者资讯公开法的俗称，名称来自一个遭性侵害并被杀害的女童。法案规定美国各州必须建立性罪犯和骚扰儿童罪犯的档案，并规定各州必须知会有性罪犯入住的社区，将有性侵儿童前科者的个人资料公开在互联上，供民众查询及事先采取保护措施，从而编织起一张预防侵害未成年人性犯罪的天罗地。当然，这不是一部地方性未成年人保护法规所能解决的问题，需要我们在国家立法中进一步予以完善。

长期以来，我国出台了包括《未成年人保护法》和《预防未成年人犯罪法》等诸多法律、法规、司法解释及行政法规、规章，促成青少年司法保护体系初步形成。但不可否认，被称之为我国未成年人保护 小宪法 的未成年人保护法等均存在 法律宣言书 式立法的弊病，虽然这些法律看上去很美，但由于不能作为依法执行、提起诉讼和依法判决的依据，大量侵犯未成年人权益的行为不能依法得到迅速有效的处理，在实践中的可操作性不强，使得立法保护未成年人的本意未能得到充分、有效的贯彻实施。

未成年人保护工作是一项社会系统工程，我国未成年人保护工作亦应当创新观念，与时俱进，坚持 国家亲权 理念和 儿童利益最大化 原则。《广州市未成年人保护规定（草案）》有诸多探索创新之处，体现了广州未成年人保护工作的深度与广度，为我国未成年人保护立法从宣言走向落实、操作从权利走向福利进行了先行先试的探索，意义重大而深远。